Au moment où la Cour suprême des États-Unis s'apprête à trancher, en juin 2026, le sort de quatre-vingt-dix ans de doctrine sur l'État administratif, la France compte vingt-six autorités administratives indépendantes que personne d'élu ne peut révoquer. L'arrêt Trump v. Slaughter posera frontalement la question que la France a esquivée depuis quarante ans : un pouvoir non révocable peut-il être un pouvoir limité ? Tocqueville et Constant, lus sérieusement, ne laissent pas la réponse au hasard.

Vingt-six. C'est, au 1er janvier 2026, le nombre d'autorités administratives ou publiques indépendantes en France. Vingt-six instances qui édictent des règles, prononcent des sanctions, agréent ou refusent — la CNIL pour vos données, l'Arcom pour ce qu'on diffuse, l'AMF pour qui peut investir comment, l'ACPR pour qui peut prêter à qui, l'ARCEP pour les tuyaux du téléphone et d'internet, et vingt-et-une autres. Aucun de leurs dirigeants n'a été élu. La plupart d'entre eux ne peuvent pas être révoqués, ni par le président de la République qui les a nommés, ni par le Parlement qui ne les a pas choisis. Ce dispositif est, en France, un consensus si lisse qu'on n'en débat plus.

À Washington, on en débat. Le 8 décembre 2025, la Cour suprême des États-Unis a entendu les plaidoiries dans l'affaire Trump v. Slaughter. La décision est attendue en juin 2026. La question posée tient en une ligne : un président peut-il révoquer un commissaire d'une agence fédérale indépendante sans avoir à invoquer une faute ? Derrière cette question apparemment technique, c'est tout l'édifice de l'État administratif américain qui vacille — un édifice dont la France, sans l'avoir reconnu, est devenue la version la plus aboutie.

L'affaire

Mars 2025 : Donald Trump, deux mois après son investiture, démet deux commissaires de la Federal Trade Commission. Parmi eux, Rebecca Kelly Slaughter. La loi qui régit la FTC, adoptée en 1914, prévoit que les commissaires ne peuvent être démis que pour « inefficiency, neglect of duty, or malfeasance in office » — inefficacité, négligence, faute. Trump n'a invoqué aucun de ces motifs. Il a simplement écrit qu'il voulait des commissaires alignés sur sa politique.

Slaughter a saisi la justice. Le tribunal fédéral de district lui a donné raison. La Cour d'appel du circuit du District de Columbia a refusé de suspendre cette décision. Le 22 septembre 2025, la Cour suprême a fait quelque chose qu'elle ne fait presque jamais : elle a accepté de trancher avant même que la cour d'appel n'ait rendu son arrêt sur le fond — certiorari before judgment. Procédure exceptionnelle, signe que les juges considèrent l'affaire comme structurelle.

Le précédent en jeu s'appelle Humphrey's Executor v. United States. Décision unanime de 1935. Franklin Roosevelt avait voulu démettre un commissaire de la FTC nommé par son prédécesseur, William Humphrey ; la Cour avait répondu que le Congrès pouvait constitutionnellement protéger certains hauts fonctionnaires d'une révocation discrétionnaire. Humphrey's a fondé pendant quatre-vingt-dix ans la légalité de toutes les agences indépendantes américaines : la SEC, la NLRB, la Federal Reserve, la FCC, la NRC, et la FTC elle-même.

L'argument

L'argument du gouvernement Trump est simple, et il se réclame du texte. L'article II, section 1 de la Constitution américaine commence ainsi : « The executive Power shall be vested in a President of the United States. » Si le pouvoir exécutif est entièrement dévolu au président, la capacité de révoquer ceux qui l'exercent en son nom est constitutive de la fonction. Une agence dont les commissaires sont protégés contre la révocation est, selon cette lecture, une enclave de pouvoir exécutif que le président ne contrôle pas — donc une atteinte à la séparation des pouvoirs.

L'argument de Slaughter est aussi simple. Le Congrès, qui crée les agences, peut décider de leur statut. Il a voulu en 1914, en 1935 et depuis, que certaines fonctions — la régulation économique, la concurrence, les médias — soient soustraites au cycle politique de quatre ans. Ce n'est pas un caprice : c'est la condition pour qu'un commissaire de la SEC ne renonce pas à enquêter sur un donateur du président, pour qu'un membre de la FCC ne soit pas démis dès qu'il déplaît au pouvoir.

À l'oral du 8 décembre 2025, plusieurs juges conservateurs ont semblé pencher pour l'argument du gouvernement. Roberts, Kavanaugh et Barrett ont posé des questions qui suggéraient qu'à leurs yeux, la FTC de 2026 — qui prononce des sanctions, mène des enquêtes, édicte des règles contraignantes — n'a plus rien à voir avec celle de 1935, dont Humphrey's disait qu'elle « n'exerçait aucun pouvoir exécutif ». Si la décision de juin confirme cette intuition, Humphrey's Executor sera vidé de sa substance — sinon explicitement renversé.

Le miroir français

À ce stade du raisonnement, un lecteur français devrait se demander pourquoi tout cela le concerne. La réponse tient en une phrase : la France a fait, sans débat, ce que la Cour suprême américaine va peut-être interdire.

Nos vingt-six AAI sont protégées par des dispositifs comparables, parfois plus stricts. Les membres de la CNIL sont nommés pour cinq ans non renouvelables, ne peuvent être révoqués que dans des conditions très limitées et bénéficient d'un statut équivalent à celui d'un juge. Les sanctions qu'elles prononcent peuvent atteindre 4 % du chiffre d'affaires mondial d'une entreprise. Le Conseil constitutionnel, dans sa décision du 8 décembre 2016, a admis cette construction — sous condition que les pouvoirs des AAI restent encadrés et qu'un recours juridictionnel soit possible.

Ce qui distingue le cas français du cas américain n'est pas le degré d'indépendance — il est comparable. C'est l'absence de débat. Aux États-Unis, Humphrey's Executor est attaqué frontalement depuis vingt ans dans la doctrine, par des juristes (Kavanaugh avant d'être juge, Calabresi, Prakash) qui en font la matrice du retour de l'État administratif. En France, la loi du 20 janvier 2017 qui a tenté d'unifier le statut des AAI est passée sans susciter ni grande contestation, ni grande célébration. Le rapport du Sénat n° 126 de l'automne 2017, qui en faisait le bilan, a été lu par les spécialistes et oublié par tout le monde.

Tocqueville comme méthode

Tocqueville n'a pas écrit sur les AAI — elles n'existaient pas. Mais il a écrit, dans L'Ancien Régime et la Révolution publié en 1856, une phrase qui éclaire le sujet plus que tous les commentaires constitutionnels modernes : « Il n'y a pas dans toute la France un seul village dont l'administration ne soit l'objet d'une suspicion incessante. » Ce qu'il décrivait alors était la centralisation administrative française, où chaque fonctionnaire local était soumis à un fonctionnaire supérieur, lequel à un autre, jusqu'à ce que la responsabilité finisse par se diluer dans la chaîne.

L'AAI moderne reproduit le mécanisme inversé. Elle n'est suspectée par personne parce qu'elle ne dépend de personne. Elle ne rend de comptes ni au président — qui ne peut pas la révoquer — ni au Parlement — qui ne contrôle pas son budget en détail — ni au juge — qui ne contrôle que la légalité, pas l'opportunité. Le résultat est une concentration de pouvoir sans miroir politique. Tocqueville aurait reconnu le mécanisme : un pouvoir qu'aucune autre instance ne peut interpeller finit par se confondre avec sa propre finalité.

L'objection est connue : « Sans les AAI, la régulation serait politisée. » Elle est vraie en partie. La CNIL a, depuis 1978, défendu des libertés que le pouvoir politique aurait peut-être laissé éroder. L'AMF a probablement protégé l'épargnant français de manipulations qu'un ministre des Finances soumis au cycle électoral aurait toléré plus longtemps. Le bilan n'est pas nul. Mais il est asymétrique : on additionne les bénéfices, on n'évalue jamais les coûts d'opportunité, on ne demande pas à l'autorité indépendante de s'expliquer devant ceux qui paient ses sanctions.

L'enjeu libéral classique

Benjamin Constant écrivait en 1815, dans les Principes de politique : « Tout pouvoir illimité est usurpation. » La phrase est célèbre ; elle est peu appliquée. Le pouvoir limité, dans la tradition libérale classique, n'est pas seulement le pouvoir doux ou bienveillant : c'est le pouvoir qui peut être interpellé, contesté, et le cas échéant démis par une instance qui le précède en légitimité — typiquement, le suffrage.

Une autorité indépendante peut, par construction, être bienveillante. Elle peut protéger des libertés que le pouvoir politique négligerait. Mais elle ne peut pas être limitée au sens de Constant : elle ne dépend, ultimement, de personne d'élu. Si elle se trompe — si elle régule trop, mal, ou dans une direction que la majorité des citoyens désavoue — il n'existe pas de mécanisme pour la corriger autrement que par une réforme législative que les partis se gardent de proposer, parce qu'elle paraîtrait suspecte.

C'est là, et nulle part ailleurs, que la décision Slaughter importera pour la France. Si la Cour suprême confirme que le président américain peut révoquer ses commissaires, ce ne sera pas parce que les juges veulent un État faible ; ce sera parce qu'ils auront jugé qu'un pouvoir non révocable est, à long terme, plus dangereux qu'un pouvoir révocable. La France, qui a construit ses AAI sur le pari inverse, devra à un moment ou un autre regarder cette question en face.

Tocqueville écrivait que la grandeur de la démocratie américaine tenait à ce qu'on pouvait y discuter à voix haute des fondements de l'institution. La grandeur de la démocratie française tient encore, par habitude, aux mêmes choses. Reste à les exercer.

Sources et références

Affaires et textes constitutionnels américains :

  • Trump v. Slaughter, dossier SCOTUS, certiorari before judgment du 22 septembre 2025, oral argument du 8 décembre 2025, décision attendue juin 2026.
  • Humphrey's Executor v. United States, 295 U.S. 602 (1935).
  • Seila Law LLC v. CFPB, 591 U.S. 197 (2020).
  • Free Enterprise Fund v. PCAOB, 561 U.S. 477 (2010).
  • Constitution des États-Unis, Article II, sections 1 et 3.

Droit français :

  • Liste officielle des AAI et API françaises (Conseil d'État, 1er janvier 2026).
  • Loi n° 2017-55 du 20 janvier 2017 portant statut général des autorités administratives indépendantes et des autorités publiques indépendantes.
  • Rapport du Sénat n° 126 (2017-2018) sur le bilan des AAI.
  • Conseil constitutionnel, décision n° 2016-741 DC du 8 décembre 2016.

Sources doctrinales :

  • Adam White, « Is Humphrey's Executor headed for Slaughter ? », SCOTUSblog, 17 octobre 2025.
  • Alex Zhang, « Humphrey's Eulogy: A Functionalist View of Trump v. Slaughter », Duke Journal of Constitutional Law & Public Policy, avril 2026.
  • Lawfare, « Slaughter-ing Humphrey's Executor », octobre 2025.

Citations classiques mobilisées :

  • Alexis de Tocqueville, L'Ancien Régime et la Révolution (1856), livre II, chapitre 2 : « Il n'y a pas dans toute la France un seul village dont l'administration ne soit l'objet d'une suspicion incessante. » Édition de référence : Œuvres, t. III, sous la direction de François Furet et Françoise Mélonio, Bibliothèque de la Pléiade, Gallimard, 2004.
  • Benjamin Constant, Principes de politique applicables à tous les gouvernements représentatifs (1815), chapitre Ier : « Tout pouvoir illimité est usurpation. » Édition Étienne Hofmann, Genève, Droz, 1980.